Los que trabajamos en el campo de
las políticas sociales solemos hablar indistintamente de planes, programas y
proyectos, aunque, por un lado, no siempre queremos designar las mismas cosas
y, por otro, esos conceptos han ido adoptando diversas significaciones a lo
largo del tiempo, bajo diferentes paradigmas o modelos de política social y distintas concepciones de los estilos de planificación en general.
Si las políticas se refieren a los
lineamientos generales que orientan las acciones marcando la direccionalidad
deseada e indicando los cursos de acción elegidos y a ser ejecutados por un
gobierno, la planificación puede ser
concebida como una de las principales herramientas para introducir racionalidad
y previsión en la formulación y gestión de las políticas.-
La idea de Planificar desde el
Estado reconoce antecedentes aún en el Siglo XIX. Sin embargo, a los efectos
que nos interesan aquí, es a partir de la crisis del ’30 y por la influencia
que entonces tuvo la teoría Keynesiana que se consideró importante la
intervención activa del como
protagonista ineludible para corregir desvíos en el funcionamiento del mercado
y para reasignar recursos.
La Planificación se
desarrolla luego de la
Segunda Guerra Mundial, y
predomina desde mediados de los sesenta hasta comienzos de los ochenta.
Era realizada casi exclusivamente desde áreas del Estado – en sus distintos
niveles -, con sus propios recursos – humanos, materiales y financieros -. Esa
forma de planificación estaba enmarcada en el paradigma del Estado de
Bienestar. Se trataba de una concepción tecnocrática, autoritaria, centralista,
estática y normativa.
En la década de 1970 ya habían
surgido críticas a esa concepción o modelo. Carlos Matus (1972) desarrolla los
fundamentos de estas críticas refiriéndose a los condicionamientos,
esencialmente fluctuantes o coyunturales, que el contexto impone a la práctica
de la planificación, y a la necesidad de combinar la lógica técnica con la
lógica política. Matus incorpora la noción de “estrategia” para identificar
posibles escenarios alternativos que aseguren la viabilidad política de
propuestas técnicas basadas en supuestos estáticos, dando lugar a los primeros
desarrollos conceptuales relativos a la Planificación Estratégica en el ámbito
gubernamental. Ésta reconoce la complejidad de los sistemas sociales
–cambiantes, dinámicos –, incorpora el análisis del contexto y valoriza el
análisis situacional en función de las diversas racionalidades e intereses de
los actores en juego. Propone el desarrollo de una visión compartida entre los
sujetos que participan en la formulación y ejecución de planes, programas y
proyectos, que permita fundamentar las acciones previendo oposiciones e
incertidumbres que seguramente surgirán.
A la luz de las consideraciones
anteriores, debemos considerar algunas connotaciones de los términos señalados
al inicio de la fundamentación.
Por Plan se entiende un
documento, generalmente producido por los niveles centrales (por ejemplo,
gobiernos nacionales o provinciales), que plantea objetivos prioritarios y
explicita un conjunto de directivas generales (políticas) en torno a los
mismos, las alternativas para alcanzarlos (estrategias) y los medios para
obtenerlos (esquema general de asignación de recursos).-
El programa hace referencia a
un conjunto coordinado y ordenado de propuestas que persiguen los mismos
objetivos y tienden a la atención de problemas específicos relacionados con
algunos de los aspectos señalados en el plan. Los programas no necesariamente
tendrán temporalidad acotada, y aunque se los implemente para períodos
determinados se les suele adjudicar continuidad a lo largo del tiempo (por
ejemplo: programa materno infantil, programa de comedores escolares, etc.).-
En la práctica de la planificación tradicional normativa, la
administración nacional formulaba planes de desarrollo económico y social con
distintas aperturas, generalmente denominadas “programas” y “proyectos”. Esa
planificación central “bajaba” verticalmente a los otros niveles (provincias,
municipios, establecimientos) donde se llevaban a cabo las acciones. Respecto a
los “proyectos”, se referían a niveles de intervención más acotados – temporal
o geográficamente-, vinculados a los objetivos más específicos de los
programas.-
Con los cambios en los paradigmas de las políticas sociales y del rol
del Estado, fue desapareciendo paulatinamente la planificación como proceso
destinado a orientar los recursos globales de una sociedad en función de
prioridades políticas, pues éstas ya no son definidas por el Estado como
principal o único actor. Por otra parte, con el auge producido en la década de
1990 de proyectos a cargo de OSC (agencias nacionales o internacionales de
cooperación para el desarrollo, Banco
Mundial, FMI; BID, etc), los términos “proyecto” y “programa” también
comenzaron a usarse indistintamente. Cuando se lo distingue, las diferencias
aluden a niveles de complejidad y de gestión, donde la palabra “programa” se
utiliza para los niveles centrales (nacional o provincial), y el término
“proyecto” para las aperturas del programa en los territorios de aplicación.-
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, podemos considerar que un
“proyecto” es: “…Un conjunto
interrelacionado de actividades para resolver un problema determinado en un
espacio territorial y/o poblacional definido o, en otros términos, una
intervención planificada con tiempo y recursos acotados. Desde una perspectiva
amplia, un proyecto puede entenderse, además, como un instrumento de cambio que
se inserta en procesos preexistentes y en contextos más amplios; que constituye
un escenario de interacción de diferentes actores sociales con intereses y
perspectivas también distintas; que en un espacio de intercambio de información
y articulación entre grupos e instituciones donde tienen lugar alianzas y
negociaciones así como resistencias y conflictos frente a los cambios que
promueve el entorno…” (Robirosa; 1990).-
Teniendo en cuenta esas connotaciones, estaríamos en condiciones de
afirmar que, los proyectos no deberían concebirse como intervenciones aisladas,
aún cuando en muchas oportunidades sean utilizados como estrategia para
“solucionar” o enfrentar problemas puntuales que afectan a un tipo de población
o grupos específicos.
Sea como componentes de un programa más complejo, como expresión de una
política institucional o pública o como iniciativas de organizaciones no
gubernamentales de la sociedad civil o por los propios afectados, los proyectos
sociales y la planificación social son herramientas fundamentales que se
insertan en realidades complejas, dinámicas y multidimensionales que, si bien
han de contribuir a la obtención de cambios en la situación-problema de sus
destinatarios, deben además, constituir a su vez un medio para el logro de
objetivos de alcance más general.-
El siglo XX fue denominado por Eric Hobsbawns como el "siglo de las grandes catástrofes". En 1914 se desata la Primera Guerra Mundial y el mundo occidental ya no es el mismo. La guerra dejó los gérmenes para el nacimiento de dos ideologías que van a tener un importante protagonismo e influencia en los posteriores conflictos y acontecimientos que se advienen: primero el "comunismo" en URSS (1917) y luego el "fascismo" en Italia (1922).
